中國觀察
  李公明專欄
  據近日報道,國家審計署公告了19個扶貧開發工作重點縣的扶貧資金審計結果,其中17個縣騙資金超2150萬元;也有媒體報道,很多縣都去爭搶重點貧困縣的帽子,而各種挪用資金和官員貪腐現象也層出不窮,這種扶貧中的亂象實在匪夷所思。對此,國務院扶貧辦近日表示扶貧資金管理機制將全面改革。但是,所提及的審批權限下放、創新資金管理使用方式和整合扶貧資金等改革措施既不全面,其效果亦有待檢驗。
  我認為國家扶貧制度的設計和改革應該從根本性的層面來思考。
  第一,最重要的從根本上改變制度設計的制度本身。如程序公開、信息公開、徵詢民意、制度設計者本身的問責等等,這是拿出最優制度安排的基本前提。而目前的扶貧制度設計本身就沒有這些制度安排,因此很難說是一種負責任的制度設計的制度。
  第二,不管新的制度安排的內容如何,不可缺少和必須大力強化的是對扶貧工作的監督與問責制度,具體來說應該包括三個方面:1.徹底的、最大範圍的信息公開、信息反饋機制,如扶貧對象的申報、討論、審批、資金使用的情況等信息必須徹底公開,同時公開徵集舉報信息,重點舉報申報過程中的貧困假數據、走關係以及資金使用中的挪用、貪腐等問題,獎勵舉報人員。2.對扶貧工作的監督主體應具有獨立性和多元性。所謂獨立,就是獨立於扶貧管理部門和貧困地區行政部門;多元是指“督出多門”,如人大、政協、民間團體、公共媒體,還有貧困縣的競爭對手,所有的監督信息全部公開透明。3.問責機制必須是自上而下的,從上面的管理部門到下麵的貧困地區行政部門,不能下麵出事,上面沒事。最近查處的扶貧資金被騙等問題的2人判刑、78人受處分、17人通報批評等,都是下麵的有關人員,難道上面的管理部門就完全沒有責任、完全沒有腐敗?
  第三,新的扶貧制度的具體內容與做法應該是統一規劃與地方性制度這兩個層面的結合。統一規劃是針對中央財政扶貧資金有10類專項,涉及七個主管部門,這些各部門專項之間、同一部門扶貧專項與本部門其他專項之間支持內容存在交叉重覆,經常出現多項資金投入同一項目、同一成果沖抵多項任務的現象。這不僅造成重覆投入的浪費,更重要的是為地方官員對資金的挪用和貪腐帶來了極大空間。對於地方性制度,首先是應該廢除目前的貧困縣評選制度,因為這個始於上世紀80年代的“國貧縣”制度已經遠遠不適應目前的貧困人口分佈狀況,已經失去了公平與合理的意義。其次,必須徹底改變以大量扶貧資金用於提高當地G D P指標項目的做法,一般情況下不得在貧困縣搞造新城、建機場、建豪華旅游中心等項目。最後,最重要的是使扶貧資金直接用於提高貧困群眾的生產能力、生活條件改善基本公共服務,在做法上就應該捨棄粗放式扶貧,選擇精準的扶貧到戶。
  從中國曆史上看,宋代王安石變法中的“青苗法”的實質就是以國家借貸取代民間高利貸,也可以看做是一種扶貧的方式。歷史學家錢穆認為王安石這個新法是好的,但因推行不得其人而失去立法的本意。從現代公共政治的角度來看,青苗法的致命問題就是各級官員在政績考核的壓力下,強迫農戶尤其是有錢戶無論是否有需求一律接受官府貸款。由於缺乏有效的監督與問責制度,官吏貪腐和國家斂財使流民無數,改革被迫終止。今天扶貧工作出現的腐敗問題正是與此相同,但是問題之複雜、手法之翻新又是古人所遠遠不及的。
  再看看孟加拉國農村銀行的尤努斯小額信貸模式,作為行之有效的扶貧模式,關鍵是完全的商業化運作模式,有良好的企業管理,無論是農民還是銀行都獲得真實的利益。我國在上世紀90年代初就開始研究和最早引進這種模式,至今全國雖然已有大約300家小額信貸機構,但是仍然遠遠無法滿足扶貧的需求。那麼,為什麼發展如此緩慢?簡單來說就是真正的市場經濟體制仍未完善,國家行政對扶貧的壟斷占據了主流地位。這也是從根本上改革目前的扶貧制度的重要借鑒。
  (作者系廣州美術學院教授)  (原標題:[個論]李公明專欄:亟須啟動國家扶貧制度的根本性改革)
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